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Políticas españolas en la lucha contra el cambio climático

La ratificación del Protocolo de Kyoto por parte de España el año 2002 significó asumir el compromiso de limitar las emisiones a un crecimiento del 15% con respecto al año 1990 por el periodo 2008-2012. Desde entonces, las políticas de cambio climático han adquirido gran importancia en España, tanto en la acción del Gobierno Central como en la de los Gobiernos Autonómicos y Locales, y se ha convertido en un importante pilar transversal que soporta las distintas políticas sectoriales.

Para la coordinación de las políticas de cambio climático se ha creado la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático (CCPCC), órgano de coordinación y colaboración entre la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las entidades locales, el Consejo Nacional del Clima (CNC), que es órgano de participación y coordinación donde además de las Administraciones Públicas participan los principales agentes sociales, organizaciones no gubernamentales e investigadores, y, a nivel estatal, la Comisión Delegada de Gobierno para el Cambio Climático (CDGCC) y el Grupo Interministerial de Cambio Climático (GICC), órgano de coordinación de políticas de Cambio Climático entre los distintos Departamentos de la Administración General de Estado. Además se han constituido Mesas de Diálogo Social para garantizar la participación de las organizaciones sindicales y empresariales en la elaboración y seguimiento del Plan Nacional de Asignación y de las medidas de mitigación en los sectores difusos, en cuanto a sus efectos en la competitividad, la estabilidad en el empleo y la cohesión social.

El carácter transversal de las medidas de mitigación y el largo plazo en el que se deben encuadrar, hace necesaria la utilización de instrumentos de planificación de carácter estratégico. Durante los últimos años se ha puesto en marcha un sistema de planificación de este tipo, en el que la Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia (EECCEL) configura el marco que da estabilidad y coherencia a las políticas de Cambio Climático. La EECCEL define las directrices básicas de la actuación de las con un horizonte a medio y largo plazo (2007-2012-2020), planteando un abanico de medidas para la consecución de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero así como para la adaptación a sus efectos.

En el marco de esta estrategia se han ido desarrollando distintos instrumentos de planificación, como son el Plan de Medidas Urgentes, aprobado en 2007 y que incluye el Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2008-2012 (PA E4), las Líneas Estratégicas de Lucha contra el Cambio Climático, establecidas por la CDGCC en 2008, y los Planes y Estrategias implantados por las Comunidades Autónomas.

En esta legislatura se ha seguido profundizando en las políticas de cambio climático estableciendo grandes prioridades estratégicas que integran el objetivo de reducción de emisiones en los ejes fundamentales de la acción de Gobierno en los sectores con mayor potencial de reducción. Para ello, en julio de 2008 se ha constituido la Comisión Delegada del Gobierno para el Cambio Climático (CDGCC), presidida por la Vicepresidenta Primera del Gobierno e integrada por los ministros de Asuntos Exteriores y Cooperación, de Fomento, de Educación, de Sanidad y Política Social, de Industria, Turismo y Comercio, de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, de Vivienda y de Ciencia e Innovación, las Vicepresidencias de Gobierno y los secretarios de Estado para la Unión Europea, de Defensa, de Economía, de Hacienda y Presupuestos, de Seguridad, de Planificación e Infraestructuras, de Energía, de Cooperación Territorial, de Cambio Climático y de Investigación. El objetivo de la CDGCC es reforzar la acción política en la lucha contra el cambio climático mediante actuaciones transversales de los nueve ministerios implicados y, a partir de su primera reunión, ha puesto en marcha un conjunto de medidas inmediatas en los sectores con mayor potencial de reducción, que identifica como Líneas Estratégicas de lucha contra el Cambio Climático seis grandes líneas de actuación con un objetivo de cumplimiento de dos años a partir de julio de 2008, que afectan a los sectores de transportes, residuos y gestión de estiércoles, edificación, energía, política forestal e Innovación. Entre las actuaciones emprendidas en este marco destacan la adopción de la Estrategia de Movilidad Sostenible, el Plan Nacional Integral de Residuos (PNIR), el Plan de Biodigestión de Purines, el Plan de Ahorro y Eficiencia Energética en los edificios de la AGE o los trabajos para el establecimiento del sistema de Certificación Energética de Edificios nuevos y existentes.

La política energética española, se asienta sobre tres ejes clave: seguridad de suministro, competitividad y sostenibilidad. La reciente Planificación de los Sectores de Electricidad y Gas 2008-2016 contempla la previsión de instalaciones con las que dar cobertura a una mayor participación de tecnologías renovables, así como infraestructuras gasistas con las que abastecer las necesidades asociadas a la creciente demanda de gas tanto en cogeneración como en ciclos combinados. Además, se están ejecutando planes en materia de ahorro, eficiencia energética y energías renovables como son los Planes de Acción de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España 2004-2012 (E4), y el Plan de Energías Renovables 2005-2010 (PER). En lo referente a Energías Renovables, España se ha marcado el objetivo de alcanzar el 12,1% de cobertura renovable sobre el consumo primario en el 2010, para lo cual se están haciendo grandes esfuerzos que sitúan al país como referencia mundial en materia de implantación de renovables. El esfuerzo inversor en generación eléctrica más limpia ha sido notable, tanto en cogeneración, como en energías renovables. La potencia instalada de cogeneración ha aumentado de 488 MW en 1991 a 6063 MW en 2007, y las inversiones y los apoyos destinados a las fuentes renovables han permitido que alrededor del 20% de la electricidad generada, (7% de la energía primaria), provenga de estas fuentes, logrando, asimismo, una mejora de la eficiencia.

En cuanto al transporte, el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transportes (PEIT), actualmente en plena fase de desarrollo, tiene como una de sus facetas más destacadas el gran esfuerzo que se está realizando en el transporte por ferrocarril, al que se destina casi el 50% de las inversiones, buscando convertir el ferrocarril en el elemento central del sistema de transporte de viajeros y mercancías. En Abril de 2009 se ha adoptado la Estrategia Española de Movilidad Sostenible que establece directrices y medidas en materia de planificación del territorio, el transporte y sus infraestructuras, cambio climático y reducción de la dependencia energética, calidad del aire y ruido, seguridad y salud y gestión de la demanda, y otorga especial atención al fomento de alternativas al vehículo privado y al uso de los modos más sostenibles.

Las principales medidas relativas a la edificación en los sectores residencial, comercial e institucional están orientadas a una mayor eficiencia y ahorro en el consumo de energía por los edificios. Entre las medidas normativas destacan la aprobación del Código Técnico de la Edificación (Real Decreto 314/2006) que establece la obligación de incorporar criterios de eficiencia energética y uso de energía solar, térmica y fotovoltaica en los nuevos edificios o los que se vayan a rehabilitar, el nuevo Reglamento de Instalaciones Térmicas de los Edificios, aprobado en julio de 2007 y el Real Decreto 47/2007 por el que se pone en marcha el procedimiento básico para la Certificación de Eficiencia Energética y obliga a certificar energéticamente a los edificios de nueva construcción o los que se rehabiliten y que se proyecten a partir del año 2007. Además, en política de vivienda, el plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación aprobado en diciembre de 2008 prevé como uno de sus ejes estratégicos la rehabilitación encaminada a la mejora de la eficiencia energética del parque de viviendas existentes y la promoción de viviendas de protección oficial que alcancen una alta eficiencia energética, así como la utilización de energías renovables en el sector.

Por otra parte, España sigue una política forestal activa, inspirada en el principio básico y fundamental de sostenibilidad de los sistemas forestales, y tiene como marco el Plan Forestal Español (PFE), con acciones para aumentar la captación de CO2 por los bosques españoles (repoblaciones, forestación de tierras agrícolas y actuaciones de Restauración Hidrológico-Forestal) En materia de I+D+i, destaca la inclusión de la Acción Estratégica de Energía y Cambio Climático en el Plan Nacional de I+D+i 2008-2011, acción que concentra los objetivos ambientales del este Plan, la puesta en marcha del Instituto de Investigación sobre Cambio Climático en Zaragoza, como núcleo de una red de centros de excelencia, con objeto de potenciar las capacidades españolas existentes, y la promoción, junto con Alemania y Dinamarca de la Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA), cuyo principal objetivo es dar apoyo, impulsar y facilitar la implantación y extensión de las energías renovables a nivel mundial, para poder adecuar el sistema energético a los retos actuales que plantea el cambio climático. Muchas de las políticas y medidas de mitigación en sectores difusos enunciadas a nivel estatal son implantadas por las Comunidades Autónomas (CCAA), que adaptan el diseño y la aplicación de las mismas a las circunstancias particulares de cada región y desarrollan, además, acciones adicionales a las contempladas. Para ello, casi todas las CCAA han establecido un marco de actuación, mediante estrategias o planes, y han creado en sus administraciones la estructura precisa para la correcta implantación de las medidas. Las CCAA han asumido una responsabilidad compartida en la consecución de los objetivos nacionales y han establecido objetivos de reducción basados en la mayoría de los casos en la senda de cumplimiento para España establecida en el Plan Nacional de Asignación 2008-2012 También los Entes Locales están trabajando para prevenir el cambio climático y adaptarse a sus efectos. Como apoyo, la Red Española de Ciudades por el Clima (RECC), formada por los Entidades locales que están integrando la protección del clima en sus políticas municipales, se constituyó en junio 2005, como resultado de un Acuerdo de colaboración entre la Federación Española de Municipios y Provincias y el Ministerio de Medio Ambiente, con el objeto de aprovechar las sinergias derivadas de una puesta en común de experiencias y metodologías.

Para la reducción de las emisiones en los sectores industrial y eléctrico, de forma eficaz y económicamente eficiente, la Unión Europea ha apostado fuertemente por el Comercio de Derechos de Emisión. Este sistema se puso en marcha en enero de 2005 y afecta, actualmente, a más de un millar de instalaciones españolas, cuyas emisiones suponen cerca del 45% de las emisiones totales nacionales de gases de efecto invernadero. Para ello se ha desarrollado el marco jurídico necesario para dar cobertura legal a todos los elementos de este novedoso instrumento: Ley reguladora del régimen de comercio de derechos de emisión (Ley 1/2005); los Planes Nacionales de Asignación; el Registro Nacional de Derechos de Emisión; las bases reguladoras para los sistemas de seguimiento y verificación de las emisiones; los instrumentos de transposición de la nueva normativa comunitaria en la materia; etc.

Uno de los elementos centrales del régimen de comercio de derechos de emisión es el Plan Nacional de Asignación (PNA), que determina la cantidad de derechos a repartir y las reglas para su reparto, entre los sectores de actividad incluidos en su ámbito de aplicación; la existencia o no de una reserva de derechos para nuevos entrantes en el régimen y la cantidad de derechos que la componen, las expectativas de utilización de los mecanismos flexibles y la senda de cumplimiento del país. El Plan, establece el objetivo global de reducción y pone en marcha el mercado de derechos de emisión, cuya pieza esencial es el reparto de tales derechos entre los titulares de instalaciones cuya actividad se encuentre entre las citadas en el Anexo I de la Directiva 2003/87/CE. Otro de los elementos fundamentales para el buen funcionamiento del comercio de emisiones es el Registro Nacional de Derechos de Emisión (RENADE). El RENADE es el instrumento a través del cual se asegura la publicidad y permanente actualización de la titularidad y control de los derechos de emisión. El Registro entró en funcionamiento en junio de 2005 y desde entonces se encuentra operativo.

Como medida complementaria en la búsqueda del cumplimiento con el Protocolo de Kioto, el Gobierno español ha decidido utilizar los instrumentos de flexibilidad que ofrece el Protocolo de Kioto para la consecución de sus compromisos, en particular, el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL). El MDL es considerado por el Gobierno español como un instrumento de cooperación clave en la acción internacional contra el cambio climático por su capacidad de promover una economía baja en carbono, generando simultáneamente riqueza y prosperidad en las comunidades locales. La percepción de esta oportunidad determina los criterios que orientan la inversión pública española en los mercados de carbono: tanto en la elección de las áreas geográficas de inversión (América Latina) como en la elección de proyectos (preferencia por los energéticos y de gestión sostenible de los residuos). La apuesta política de mayor relevancia en la región es la creación de la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climático (RIOCC), pero junto a ella destaca la fuerte inversión en fondos de carbono gestionados por instituciones financieras multilaterales a las que se indica la preferencia por América Latina, el empleo de instrumentos de apoyo al comercio exterior, la relación bilateral con los gobiernos y autoridades nacionales designadas de los países iberoamericanos, etc.

Dentro de la estrategia de cooperación se han ido firmando Memorandos de Entendimiento (MoU) para la promoción del Mecanismo de Desarrollo Limpio y del Mecanismo de Aplicación conjunta del Protocolo de Kyoto, y, por otro lado, se han firmado acuerdos de participación en fondos de carbono gestionados por distintas Instituciones Financieras Multilaterales con el objetivo de la adquisición de créditos de carbono en los mercados internacionales provenientes de los mecanismos de flexibilidad basados en proyectos (Fondo Español de Carbono, Fondo Biocarbono y Fondo de Desarrollo de las Comunidades, del Banco Mundial; Iniciativa Iberoamericana de Carbono de la Corporación Andina de Fomento; Fondo de Carbono Asia Pacífico del Banco Asiático de Desarrollo; Fondo Multilateral de Créditos de Carbono del Banco Europeo de Inversiones- Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo). Asimismo, España participa desde 2008 en fondos destinados a la adquisición de créditos post-2012. Éstos son: Carbon Partnership Facility (CPF) y Forest Carbon Partnership Facility, (FCPF) del Banco Mundial.

Paralelamente, la Administración General del Estado promueve el desarrollo de Esquemas de Inversión Verde (Green Investment Scheme) asociados a la compraventa de UCAs, conforme al Artículo 17 del Protocolo de Kioto..

Por lo que respecta a las medidas de adaptación, tras la publicación del informe Evaluación Preliminar de los Impactos en España por Efectos del Cambio Climático, en el que se recogen los resultados del proyecto ECCE (Efectos del Cambio Climático en España), se ha adoptado el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, que constituye el marco general de referencia para las actividades de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en España. El Plan nace con el propósito de facilitar y proporcionar asistencia, de forma continua, a todas aquellas administraciones y organizaciones interesadas (públicas y privadas) para evaluar los impactos del cambio climático en España en el sector/sistema de su interés, facilitando conocimientos sobre el tema y los elementos, herramientas y métodos de evaluación disponibles, con objeto de promover procesos de participación entre todos los involucrados que conduzcan a la definición de las mejores opciones de adaptación al cambio climático. En definitiva, se persigue la adaptación al cambio climático en la planificación de los distintos sectores y /o sistemas.

El Plan se desarrolla mediante programas de trabajo, que contendrán las características principales de las actividades y proyectos de evaluación de los impactos, la vulnerabilidad y la adaptación. Recientemente se ha aprobado el segundo Programa de Trabajo con un marco temporal de 4 años, que continua con los estudios de detalle en curso y pretende abrir nuevas líneas de evaluación de impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático en los sectores contemplados en el primer programa (costas, aguas y biodiversidad), así como considerar nuevos sectores, como son salud, agricultura, turismo, bosques y suelo/lucha contra la desertificación.

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